Diálogos, propuestas, historias para una Ciudadanía Mundial - 2010
Políticas urbanas y centralidades excluyentes
En Argentina (1),
desde comienzos de los noventa, los gobiernos han jugado un papel
relevante como gestores de las condiciones necesarias para el despliegue
de transformaciones a escala urbana y como puntapié inicial de procesos
de valorización (Herzer, 2008). En pleno auge neoliberal, las
principales ciudades se involucraron en un modelo de políticas urbanas
que Arantes (2003) denomina la tercera generación urbanística, que incluyen el gerenciamiento
y un léxico explícitamente empresarial, articulado con una particular
resurrección del planeamiento urbano: estratégico y flexible, por
fragmento y por proyecto. Así, la política, el estado y las capacidades
públicas se orientaron a la dinamización de los mercados de los cuales
la ciudad siempre ha sido base material y soporte —comenzando por el
suelo urbano— y ahora, también, ella misma convertida en objeto de marca. Todo esto bajo la adecuación, modificación e, incluso, transgresión de diversos marcos normativos.
En Buenos Aires, a modo de ejemplo, se destacan
modificaciones a los códigos de planeamiento urbano y de edificación,
creación de las corporaciones del estado nacional y de la ciudad (Puerto
Madero y del Sur), orientación de decisiones de inversión en
infraestructura y revalorización del espacio público y un Plan Urbano
Ambiental que “corona” jurídicamente los cambios que lo precedieron
(Rodríguez, Bañuelos y Mera, 2008).
En Córdoba, la creación de una Corporación Inmobiliaria
Provincial, la transferencia de tierras públicas para proyectos de
“marca”, cambios en los códigos de construcción, un plan de recuperación
de la ribera y zonas aledañas del río Suquia, intervenciones en el
casco céntrico y apelaciones a la concertación público- privada.
En Mar del Plata, hubo un Plan Estratégico cuya junta
promotora fue impulsada por intereses empresariales y profesionales y al
municipio solo se lo convocó a posteriori. Su diagnóstico derivó en el
diseño de un Plan de Ordenamiento Territorial centrado en la puesta en
valor de la zona costera viabilizada por crecientes procesos de
privatización del espacio público —como Playas Bristol y del Sur— y de
centros comerciales, en vistas a reposicionar a la ciudad como principal
destino turístico del país (marca amardelplata).
Insertas en estas dinámicas de reestructuración de las centralidades urbanas, las históricas poblaciones de Villa[>2] La Maternidad (Córdoba), Villa de Paso (Mar del Plata) y la Ex AU3 (Buenos Aires) son objeto de políticas que cuestionan la permanencia de sus habitantes de bajos ingresos.
La Ex AU3, Villa La Maternidad y Villa de Paso: entre desplazamientos forzosos y resistencias
La Ex AU3 es una extensa franja de inmuebles expropiada
por la intendencia durante el último gobierno militar (1976-1983) para
ejecutar una autopista que no se concretó. La ocupación se inició a
comienzos de los ochenta. Son 15 manzanas (aproximadamente 1.113
inmuebles) en una localización residencial de sectores medios y
medio-altos (Colegiales, Cohglan, Villa Ortúzar, Saavedra), donde el
precio del metro cuadrado ronda los 1.500 dólares (3).
Un censo del año 2000 empadronó 942 familias residentes
con anterioridad a 1996, pero hacia 2003 la mesa de delegados estimaba
un total de 1.500 (4).
En los ochenta, el gobierno local toleró la ocupación e inició la firma
de comodatos que otorgaban una pátina de legalidad a los habitantes,
pero frenaban el desarrollo de pretensiones posesorias (Rodríguez,
2005).
En 1990 se reactivó el proyecto autopista (5) y el Concejo Deliberante sancionó en 1991 la ordenanza 45520, para lograr un proyecto integral y concertado, que no prosperó (6).
En 1997, se construyeron veinte cuadras de vía rápida, mientras cientos
de cédulas de desalojo emitidas por Procuración fueron resistidas
mediante acciones y gestiones de ocupantes organizados con apoyo de
asociaciones de vecinos frentistas. En 1998, en el marco de autonomía
política, se sancionó la Ley 8, que institucionalizó la participación de
la mesa de delegados y dio lugar al censo que estableció un padrón de beneficiarios reconocidos. En 1999, la Ley 324 creó el Programa de recuperación de la traza de la Ex-AU3
y su Unidad Ejecutora para definir un plan de recuperación urbana sobre
el sector, un plan de recuperación patrimonial (que concibe la
propiedad pública como activo inmobiliario para destinar al
autofinanciamiento del proyecto), y un plan de soluciones habitacionales
para los ocupantes.
En relación con la cuestión habitacional, entre 2002 y
2007 se diseñó un menú flexible con cuatro alternativas: construcción de
vivienda económica en terrenos baldíos de la traza (autoconstrucción),
venta a los ocupantes de aquellos inmuebles que se adaptaran a las
posibilidades de las familias, otorgamiento de créditos individuales o
mancomunados (derivándolos hacia la operatoria de autogestión del
hábitat, Ley 341) (7),
e incorporación de proyectos subsidiados para las familias de menores
recursos (incluyendo comodatos vitalicios para jefes de hogar pobres
mayores de 65 años). En seis años, hasta diciembre de 2007, solo el 27%
de la población censada (259 familias) concretó algún tipo de solución.
Ya en esa época, en la Legislatura se inició la disputa para incorporar
ese suelo público al mercado inmobiliario.
El gobierno Macri (gestión actual) enfatizó la
rezonificación y renovación urbana (son 15 manzanas valuadas en más de
100 millones de dólares) (8).
Para las familias residentes –estimadas entre 450 a 700, empadronadas o
no– Macri infringe el marco legal vigente y comienza a instrumentar
desalojos arbitrarios y presión con subsidios ad hoc (9), caso por caso, y para los resistentes, desalojo administrativo.
A fines de 2008, la ola de desalojos arreció. Intervino
el Poder Judicial y en abril de 2009, un fallo ordenó suspenderlos. Los
delegados iniciaron acciones de amparo ante la justicia (10). En el territorio, el conflicto continúa cuerpo a cuerpo.
Con unos 70 años (11),
Villa La Maternidad es una de las más antiguas de Córdoba. Creció
vinculada con el ferrocarril y actividades económicas del Barrio San
Vicente (12),
donde se asienta. Se ubica a diez cuadras del centro de la ciudad y
cinco de la Terminal de Ómnibus. A mediados de 2004, cuando fue
violentamente desalojada por el gobierno provincial, habitaban unas 350
familias que se desempeñaban en actividades ligadas a la accesibilidad
del área: construcción, servicio doméstico, recolección de residuos y
acopio, venta ambulante y tareas en hospitales cercanos.
La propiedad de las tierras es una cuestión conflictiva.
Por un lado, el Poder Ejecutivo Provincial las reclama como propias, en
función de un proyecto histórico de desarrollo urbano (13).
Por otro, existen planos catastrales de 1943, que incluyen los loteos
actuales de la villa. A partir de ellos, algunos vecinos reclamaron
derechos posesorios por haber habitado el sitio en forma pacífica más de
diez años.
En 2001, a causa de las inundaciones sufridas en marzo de
2000, el gobierno provincial declaró la emergencia habitacional
sentando las bases para el programa Mi Casa, Mi Vida (14),
cuya ejecución implicó el traslado masivo de población desde áreas
centrales o pericentrales, hacia nuevos conjuntos habitacionales
denominados barrios o ciudadesbarrios (15), ubicados en la periferia, para lo cual el municipio modificó usos del suelo.
La población de Villa La Maternidad, junto a otras (16), fue relocalizada en Ciudad de Mis Sueños,
a catorce kilómetros del centro (adyacente al barrio Ituzaingó Anexo,
conocido nacionalmente por el conflicto de los agrotóxicos y sus efectos
cancerígenos). El conjunto, inaugurado en 2004, consta de 565
viviendas.
El traslado forzoso, decidido por el gobierno provincial,
utilizó técnicas de persuasión-chantaje, mediante un relevamiento con
trabajadores sociales y acción de punteros locales (17), a lo que sumó un subsidio de 300 pesos por familia, para facilitar las mudanzas.
Solo 32 familias opusieron resistencia, por haber nacido
allí, problemas de salud asociados a la nueva localización, deterioro de
las condiciones laborales, aumento de los costos de traslado y ruptura
de estrategias de subsistencia.
El traslado se realizó de manera violenta en junio de
2004. Se usó la topadora, que remite en forma directa a la erradicación
de villas durante la última dictadura militar y que también derribó por equivocación
partes de viviendas de familias que no habían accedido a mudarse,
sembrando pánico. Algunos vecinos buscaron ayuda externa y la
resistencia fue acompañada por profesionales, organismos de Derechos
Humanos y otras agrupaciones (18).
Se organizó una Comisión Contra el Desalojo de Villa La Maternidad, que
desplegó una estrategia defensiva, de difusión y un recurso de amparo.
El estado provincial, por su parte, realizó acciones legales por
usurpación (19).
Tensas y complejas negociaciones con quienes resistieron,
se plasmaron en la firma de sucesivos convenios orientados a la
urbanización de la zona, sin concreciones. (20).
La organización interna de la villa avanzó con la construcción de un
centro comunitario, abocado a tareas de apoyo escolar, merendero,
recreación y huerta comunitaria.
En 2008, el gobierno municipal, junto con el provincial y empresas privadas, lanzó un plan director
que incluye la construcción de un centro cívico y de convenciones
adyacente a Villa La Maternidad, evidenciando la persistencia del
conflicto por la apropiación de ese predio. Actualmente, las 32 familias
lograron amparo legal y llevan juicios de usucapión. Otras familias
regresan desde Ciudad de Mis Sueños y nuevas se suman. El gobierno provincial busca negociar en forma individual, caso a caso.
La Villa de Paso se origina hacia 1940, siendo una de las
primeras de Mar del Plata, en tierras de dominio privado y en una de
las zonas más altas —el barrio San Carlos— pero sin infraestructura. Por
su ubicación, fue una de las de mayor crecimiento (21), y actualmente se asienta en una de las tierras más valorizadas, estimándose en 200 dólares el metro cuadrado en 2006.
En 2005, la municipalidad relevó 430 familias (1.782 personas), (22)
de las que alrededor del 70% se ubicaba por debajo de la línea de
pobreza. Respecto de la situación dominial, el primer censo realizado en
1998 identificaba situaciones diversas: propietarias (7,7%);
cesionarias de propietarios o terceros (13,7%); inquilinas (1,8 %);
ocupantes de hecho (68,2 %) y otros (8,6 %). Pero en 2005, se omitió
dicha variable.
Ya en 1970, se llevó adelante un primer intento de
relocalización que no prosperó. Durante la intendencia de Aprile, el
tema se reinstaló. En 1997, un concejal, ex presidente de la Asociación
Vecinal de Fomento (AVF) barrial, planteó la rezonificación y el
reconocimiento de derechos posesorios a algunos habitantes, pero la
propuesta tampoco tuvo asidero. En 1999, se aprobó el Programa de Relocalización Asentamiento Precario Poblacional
Paso, que omite el reconocimiento de tales derechos y traslada el
compromiso del estado con la garantía del derecho a la vivienda hacia
zonas periféricas, carentes de infraestructura de servicios.
Para ello, el municipio impulsó la expropiación a su
favor, con sentido inverso de los procesos de regularización dominial
llevados en municipios del AMBA en los noventa, donde esta medida
favorecía la posterior transferencia y regularización de los ocupantes,
en proyectos que fueron sostenidos por el desarrollo de organizaciones
territoriales.
Originariamente se plantea la excusa de financiar la
operatoria de relocalización y cubrir gastos de indemnizaciones de
titulares de dominio. Pero los tiempos se dilataron y el financiamiento
habitacional vino del gobierno provincial, con el Programa Bonaerense IX – Dignidad.
Sin embargo, no se dio marcha atrás con la expropiación, siendo pocos
los propietarios originarios de las tierras que se presentaron ante el
municipio para conciliar los términos de la indemnización por el pago de
los lotes (23).
En 2003, los vecinos aledaños a la villa conformaron la Comisión Administradora Mixta Municipalidad – Vecinos para la Erradicación del Asentamiento Paso,
para presionar por la relocalización. Pero este traslado fue resistido
en los barrios de destino, con acciones de movilización, presentaciones
ante el Concejo Deliberante y acciones judiciales, en general
encabezadas por sus AVF. Cuando los habitantes de la villa protestaron,
pidiendo indemnización para desocupar sus terrenos y elegir donde vivir,
estas AVF los apoyaron tácticamente. Pero las resistencias en contra de
la relocalización desde la villa fueron escasas, limitándose siempre a
la consigna de indemnización-elección.
Los plazos de ejecución (240 días) se excedieron y la
dilación trajo nuevos conflictos. El primer traslado de 18 familias se
concretó recién en noviembre de 2006 y luego hubo una paralización de
obras.
A comienzos de 2008, se produjo la toma de 145 viviendas
en construcción en el barrio El Martillo destinadas a la relocalización,
por unos 300 vecinos del barrio Pueyrredón, también con críticas
necesidades habitacionales. En virtud del reclamo de las empresas
constructoras y la intermediación municipal, el desalojo se concretó en
menos de 24 horas.
Las siguientes 20 familias se relocalizaron recién en
noviembre de 2008 y febrero de 2009 en Barrio Las Heras, en paralelo con
la licitación de obras de agua y cloacas. En este contexto, en enero de
2009, 54 familias del Pueyrredón reincidieron en la ocupación de El
Martillo, generando diversas prácticas autogestivas y acompañados por
una red de organizaciones. El 17 de abril, la justicia local ordenó el
desalojo, que se tradujo en un fuerte ejercicio de represión policial.
Actualmente, ha sido relocalizada casi el 60% de la
población de la villa, mientras que Los Sin Techo, expulsados del
Martillo, han sostenido un proceso organizativo de corte autogestivo que
pugna por la garantía del derecho a la vivienda.
El derecho a la ciudad como campo en disputa El análisis
comparativo muestra cómo el espacio urbano se reestructura de manera
dinámica, y actúa como medio para el despliegue de procesos sociales,
económicos, culturales y políticos{>24]. Esta dinámica conflictiva en
torno al uso y destino de las centralidades urbanas denota antagonismos
constitutivos de la sociedad capitalista, tal como se vienen
desarrollando en contextos sociopolíticos democráticos.
La centralidad se torna un bien de carácter
crecientemente exclusivo y excluyente socavando la posibilidad de
constitución del derecho a la ciudad como un universal integrador, al
replicar modelos extralocales que incluyen, como pieza recurrente, la
reestructuración de áreas centrales al servicio de las dinámicas de
valorización.
Los gobiernos locales —con dispares niveles de autonomía
si se considera que la ciudad de Buenos Aires es una cuasi provincia—
han tendido a actuar como facilitadores de esos procesos, que
privilegian a actores públicos y privados de niveles superiores. Pero
también, en contextos democráticos, esos mismos gobiernos locales y en
particular los ámbitos legislativos, han generado campos de
negociación/confrontación que posibilitaron incluir voces y estrategias
de los sectores de bajos ingresos. El Poder Judicial también aparece,
con el mismo sentido, abriendo espacios para incluir más voces en la
disputa.
En el plano institucional, se despliega el conflicto
entre distintos derechos como parte de una dinámica social antagónica:
por un lado, aquellos que sustentan criterios de radicación ligados con
el reconocimiento del proceso histórico —y organizativo— de poblamiento y
uso de los habitantes —con independencia de la relación entre sus
ingresos monetarios y el precio del suelo que habitan—; y por otro,
marcos institucionales que privilegian negocios de mercado amparados en
el derecho ilimitado de una propiedad privada, que tiende a borrar sus
historias.
En este contexto, se naturalizan lineamientos de política
privatizadora del suelo público, argumentando fines de redistribución
social, que bien podrían darse con otros instrumentos (venta sector 5 y
de Villa de Paso, para hacer viviendas o infraestructura).
Estos conflictos por la apropiación del suelo central,
involucran entramados interactorales que evidencian fronteras porosas
entre estado y sociedad civil: hay actores e intereses de clase en ambos
lados del mostrador, sus lógicas se viabilizan a través de la
articulación de redes, cuyo nivel de análisis privilegiado es el mezzo y
diacrónico. Esos entramados canalizan la conflictividad y moldean la
institucionalidad en función de correlaciones de fuerzas que modulan las
presiones estructurales.
Finalmente, los derechos de los sectores populares, solo
se defienden en presencia de organización y desarrollo de estrategias
políticas para transformar las relaciones sociales y poder concretarlos.
